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【行業(yè)動(dòng)態(tài)】智慧城市PPP模式備受青睞推廣任重道遠(yuǎn)
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自19世紀(jì)PPP模式被提出，被越來(lái)越多國(guó)家采用。近年來(lái)，隨著“智慧城市”建設(shè)的興起，將PPP模式和智慧城市結(jié)合成為我國(guó)建設(shè)發(fā)展新趨勢(shì)。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)改委等部門出臺(tái)了一系列推廣、規(guī)范PPP的政策，財(cái)政部也連續(xù)三年推出PPP示范項(xiàng)目，推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成果。
根據(jù)財(cái)政部PPP中心全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目11260個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億，其中，已經(jīng)簽約落地的1351個(gè)，投資額2.2萬(wàn)億，國(guó)家示范項(xiàng)目743個(gè)，投資額1.86萬(wàn)億。
隨著項(xiàng)目的不斷落地，相應(yīng)帶來(lái)的問(wèn)題也隨之增加，如明股實(shí)債、保底回購(gòu)、變相BT等。正如財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在今年兩會(huì)期間答記者問(wèn)時(shí)指出：“PPP在中國(guó)還處于探索階段。客觀上，各方面對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐能力的提升，都需要一個(gè)過(guò)程。”這意味著，雖然推廣PPP取得了很大的成績(jī)，但是距離規(guī)范有效采用PPP模式還需要做大量工作，不是一蹴而就的事情，可以說(shuō)任重而道遠(yuǎn)。今天，小智請(qǐng)來(lái)中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、公私合作(PPP)研究專家孫潔跟我們聊聊PPP發(fā)展中的那些事兒。
對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，要不斷深化
最早出現(xiàn)的并非PPP(Public-Private Partnership，即公私合作)，而是BOT(build-operate-transfer，即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)，隨著B(niǎo)OT在大型市政基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)用，PPP應(yīng)運(yùn)而生，剛剛出生的PPP也是作為一種獨(dú)立的形式與BOT、PFI(民間主動(dòng)融資)等形式并列存在。而今天的PPP已經(jīng)作為一個(gè)總稱，包含有BOT、TOT、PFI等諸多形式。在上世紀(jì)80年代初期，我國(guó)采用BOT形式，其主要目的也是為了吸引外資，對(duì)其管理也是屬于當(dāng)年的對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。在1995年1月，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部就曾下達(dá)過(guò)《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》的文件。
今天推廣的PPP又是什么呢？它與早期項(xiàng)目融資下的PPP有著本質(zhì)的不同，融資關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)和收益的匹配，而管理關(guān)注的效率和質(zhì)量的提升。簡(jiǎn)單地講，融資僅僅是借別人的錢辦事，而管理是借別人的能力辦事。世界銀行曾就水務(wù)領(lǐng)域引入私營(yíng)部門做過(guò)的一個(gè)總結(jié)報(bào)告中這樣表述：上世紀(jì)80年代以來(lái)，將私人部門引入水務(wù)領(lǐng)域，人們認(rèn)為私人部門最大的優(yōu)勢(shì)是其融資能力，實(shí)踐表明，這是一錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，私人部門在水務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮的最大作用是提高了效率和改善了供水的質(zhì)量。
所謂PPP是指政府公共部門通過(guò)民營(yíng)部門(現(xiàn)稱社會(huì)資本方)或與民營(yíng)部門一起高效地完成政府公共部門這一組織的目標(biāo)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。這一概念表明，政府公共部門所利用的不僅僅是民營(yíng)部門的資金，而是充分利用民營(yíng)部門綜合的能力，來(lái)幫助政府實(shí)現(xiàn)和高效地完成本該由政府公共部門完成的職能。
但現(xiàn)實(shí)情況是，不少地方在推廣運(yùn)用PPP模式時(shí)，還是以融資為目的，對(duì)合作伙伴的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)并沒(méi)有明確要求，更有不少人認(rèn)為PPP是為地方政府融資，合作伙伴僅僅為項(xiàng)目建設(shè)提供資金，并將建設(shè)好的項(xiàng)目交由政府公共部門或其下屬的企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理。這些不正確的做法來(lái)源于對(duì)PPP沒(méi)有正確的理解和認(rèn)識(shí)，因此，對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提升。
對(duì)社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)資源，要積極培育尋找
政府在選擇合作伙伴時(shí)，更看重的是對(duì)方對(duì)項(xiàng)目未來(lái)的運(yùn)營(yíng)管理能力和經(jīng)驗(yàn)。運(yùn)營(yíng)資源是推廣PPP的最寶貴資源，這是當(dāng)前推廣PPP的一個(gè)制約因素。
一方面，社會(huì)資本更看重項(xiàng)目工程建設(shè)的利潤(rùn)。政府對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)管理一般由公共部門負(fù)責(zé)建設(shè)管理并運(yùn)營(yíng)。隨著投融資體制的改革，政府會(huì)引入社會(huì)資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，然后交由公共部門管理，最為流行的一個(gè)方式就是BT，即由社會(huì)資本建設(shè)，完成后交由公共部門管理。
目前所謂的一些PPP項(xiàng)目也是利用變相的BT做，根本上并沒(méi)達(dá)到政府采用PPP模式的最終目的。這種情況下，社會(huì)資本更看重是項(xiàng)目工程的建設(shè)利潤(rùn)，對(duì)于后期長(zhǎng)期的管理并沒(méi)有更多的興趣。
產(chǎn)生這種現(xiàn)象有兩個(gè)非常重要的因素，一個(gè)因素是，由于長(zhǎng)期投資一個(gè)項(xiàng)目通過(guò)運(yùn)營(yíng)獲得收益，需要較長(zhǎng)的時(shí)間，在這個(gè)過(guò)程中如果遇到政府換屆，可能會(huì)遇到“新官不理舊賬”的風(fēng)險(xiǎn)；另一因素是，公共投資項(xiàng)目一般投資規(guī)模較大，需要大量的銀行貸款，而銀行貸款最長(zhǎng)時(shí)間一般在3至5年，而項(xiàng)目投資回收需要10年之上，無(wú)法匹配長(zhǎng)期投資的需求。
另一方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理長(zhǎng)期是由政府負(fù)責(zé)，這也是社會(huì)資本極少有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)重要原因。一個(gè)典型的例子就是修地鐵，各地的地鐵都是市政部門負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。如果城市地鐵或軌道交通采用PPP模式，它的運(yùn)營(yíng)管理很難找到合適的合作伙伴，市政道路也是這樣。而社會(huì)資本要想獲得運(yùn)營(yíng)和管理經(jīng)驗(yàn)并非一朝一夕就能做得到的，最為快捷的方式是從社會(huì)上招聘具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的管理人員，這樣的方式組成的管理隊(duì)伍，仍然需要一個(gè)時(shí)間去磨合，才能達(dá)到一個(gè)較好的效果。
對(duì)PPP咨詢服務(wù)人才，要主動(dòng)培養(yǎng)和挖掘
PPP具有復(fù)雜性這一特點(diǎn)，在今年兩會(huì)上，肖捷在答記者問(wèn)時(shí)也直言不諱：“PPP項(xiàng)目普遍資金規(guī)模比較大，涉及領(lǐng)域也較廣，同時(shí)專業(yè)性也很強(qiáng)，如果前期準(zhǔn)備、論證不充分，會(huì)給項(xiàng)目后續(xù)帶來(lái)不良影響。”
一個(gè)項(xiàng)目的成功實(shí)施往往離不開(kāi)優(yōu)秀咨詢機(jī)構(gòu)的參與。我國(guó)在短短三年內(nèi)，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫(kù)就有1萬(wàn)多個(gè)項(xiàng)目，總規(guī)模超過(guò)13萬(wàn)億，要使這些項(xiàng)目順利落地，必然需要有眾多的咨詢機(jī)構(gòu)提供高水平的服務(wù)。然而，相應(yīng)的人才培養(yǎng)并非短時(shí)間就能夠滿足現(xiàn)實(shí)需要的，需要較長(zhǎng)的時(shí)間周期。在巨大市場(chǎng)需求下，咨詢服務(wù)水平因人才匱乏而良莠不齊，直接影響了當(dāng)前項(xiàng)目落地的質(zhì)量和效率。
從現(xiàn)實(shí)情況看，不少咨詢?nèi)藛T來(lái)自于剛畢業(yè)不久的學(xué)生，基本沒(méi)有實(shí)際案例操作經(jīng)驗(yàn)，僅僅是從教科書(shū)上學(xué)到一些理論知識(shí)，難以為項(xiàng)目提供有價(jià)值、可操作的落地方案。這也是導(dǎo)致一些項(xiàng)目在實(shí)際落地過(guò)程中，不符合相關(guān)政策要求而不能實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵因素。因此，加強(qiáng)PPP方面的人才培養(yǎng)和挖掘，建立一個(gè)可持續(xù)、完善的人才培養(yǎng)體系顯得非常緊迫和必要。
作為一個(gè)優(yōu)秀的PPP咨詢服務(wù)團(tuán)隊(duì)至少應(yīng)包括以下幾方面的人才：一是懂得管理的人才，尤其是公共管理，因?yàn)镻PP項(xiàng)目一定屬于公共投資，涉及政府職能的行使；二是懂得金融的人才，因?yàn)镻PP項(xiàng)目通常需要巨大的資金投入，如何運(yùn)用好各類金融工具非常重要；三是懂得法律的人才，法律、法規(guī)是確保PPP合同盡可能完備、可執(zhí)行的保障；四是財(cái)務(wù)方面的人才，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期的投資回報(bào)及風(fēng)險(xiǎn)控制要有清晰的機(jī)制保障；五是熟悉政策的人才，如了解國(guó)家、地方層面的優(yōu)惠政策等；六是具有豐富項(xiàng)目管理、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的人才。